В умовах лібералізації суспільних відносин та подальшого розвитку України як демократичної держави, особливої актуальності набувають необхідність вдосконалення нормативно-правового підґрунтя для впровадження різноманітних форм участі громадськості в публічному адмініструванні. Однією з форм такої участі стало створення інституту громадських рад при органах виконавчої влади – важливого інструменту неформальної участі громадян в прийнятті органами центральної державної влади та місцевого самоврядування управлінських та регуляторних рішень, а, і насамперед, експертної оцінки їх ефективності та якості, переконаний очільник Громадської ради при Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України попереднього скликання Олег ПЛАТОНОВ.

ДЕМОКРАТИЗОВАНЕ  РЕЙДЕРСТВО

Роль громадських рад у сучасному суспільстві покликана надати можливість кожному члену суспільства через різноманітні об’єднання донести свою думку та прагнення щодо розробки та реалізації державної політики. Адже тільки у діалозі можна знайти конструктивні рішення та оптимальні шляхи для розв’язання актуальних державницько-орієнтованих задач.

Долучення представників громадськості до царини державного управління сприяє підвищенню рівня ефективності діяльності суб’єктів публічної адміністрації, індикатором якої є рівень задоволення суспільства рішеннями та діяльністю публічної адміністрації щодо забезпечення, насамперед, її добробуту та соціальних гарантій. Участь представників громадських об’єднань у діяльності громадських рад, зокрема організацій підприємців, є наочним прикладом правовідносин з реалізації ними своєї активної адміністративної правосуб’єктності, тобто виступають не об’єктом адміністративно-правового регулювання, а активно взаємодіють з органами публічної адміністрації, впливаючи на їх управлінські рішення.

Громадські ради – не нове для України явище. Їх традиційна функція – доводити до центральних органів виконавчої влади та місцевих адміністрацій оцінку громадськості на ініційовані та напрацьовувані ними проектні регуляторні пропозиції та впливати на них задля суспільної користі.

Завдання громадської ради – стати дієвим комунікативним майданчиком між виконавчим органом чи органом самоврядування та громадськістю. Громадська експертиза та відпрацювання конкретних дій відповідного центрального органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування для подальшої імплементації в  практику.

Будь-яка цивілізована держава повинна забезпечувати громадянам право на участь в державному управлінні країною чи територією поза виборами у форматі консультацій.

Вірогідно, що саме з метою розбудови демократичного суспільства, забезпечення гласності, відкритості та прозорості в діяльності органів влади, залучення громадян до участі в управлінні державними справами Кабінетом Міністрів України (КМУ) була прийнята Постанова від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», згідно з якою оновлювалися існуючі на той час процедури проведення консультацій з громадськістю, а також формування та діяльності громадських рад.

Громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві та Севастополі держадміністрації с тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

У своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі Типового положення, передбаченого Постановою КМУ №996.

Створення громадських рад виходить з прямої норми Конституції України частини першої ст. 38: «Громадяни мають право приймати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнських та місцевих референдумах, вільно обиратися та бути обраними в органи державної влади та органи місцевого самоврядування».

У цьому зв’язку, при формуванні нового складу громадських рад часто виникають конфліктні ситуації як щодо їх кількісного складу, так і представницького складу з пов’язаними інтересами учасників. Постановою КМУ № 996 передбачено, що кількість членів ради не може  перевищувати 35 осіб (це стосується громадських рад при всіх без винятку органах центральної влади!).

Звичайно, з юридичної точки зору обмеження кількості членів громадської ради вписується в існуючі нормативні рамки, але це безумовно звужує конституційне право на участь громадськості у формуванні та реалізації державної політики. Адже обмеження «не більше 35 осіб», виглядає як «прокрустове ложе» і по своїй суті є втручанням держави в свободу самовизначення громадськості.

Окрім того, на практиці це створює передумови фактично для рейдерського захоплення громадських рад представниками різних організацій, пов’язаних між собою особисто чи корпоративно. Звичайно, що в такому разі вони, керуючись власними політичними чи корпоративними мотивами або інтересами своїх замовників, зацікавлені в обмеженій кількості членів ради. Це спрощує застосування різноманітних політтехнологічних маніпуляцій для формування «корупційних схем-прокладок» де-факто.

Не слід виключати, що аналогічні прецеденти можуть утаємничено ініціюватись і окремими керівниками органів виконавчої влади для забезпечення системи «одобрямс» щодо регуляторної діяльності їх відомств. Тож не дивно, що переважна частина громадських рад функціонує не прозоро.

Хоча є випадки, коли саме за ініціативою керівників відомств, наприклад при Державній фіскальній службі України, до складу громадської ради увійшли усі особи, рекомендовані ініціативною групою з її формування. А це – 100 осіб. При цьому, такий склад позитивно впливає на системний та конструктивний діалог, дієвість та ефективність роботи громадської ради тому, що дає можливість охопити проблематику широкого загалу громадськості. В той час, коли формування громадської ради при Мінсоцполітики набуло скандального розголосу з судовими позовами.

Останній подібний прецедент стався під час формування громадської ради при Мінекономрозвитку 26 липня поточного року. На Установчих зборах було обрано 35 членів з 69 заявлених. Цей результат поділив учасників установчих зборів навпіл.

Обрані вважають рішення установчих зборів легітимним і здійснюють різноманітні заходи щодо підтримки своєї позиції. Решта претендентів на членство у громадській раді не погоджується з рішенням установчих зборів, наголошуючи, що при формуванні нового складу ради при Мінекономрозвитку відбулась змова (в формі утворення «штучної» більшості голосів при схваленні або відхиленні певних рішень) окремих представників громадськості, які так чи інше пов’язані між собою. Під час установчих зборів були порушені певні процедури… На адресу ініціативної групи з цього приводу надійшли чисельні скарги та звернення.

У Постанові КМУ №996 не прописаний механізм оскарження рішень та не зазначена апеляційна процедура. Тому на позачерговому засіданні ініціативної групи для залагодження ситуації, що сталася, всі присутні члени ініціативної групи висловились за продуктивну роботу на користь економіки України і було прийнято рішення  рекомендувати  Міністерству прийняти до складу громадської ради включити всіх присутніх на установчих зборах представників громадянського суспільства (69 осіб), давши змогу всім бажаючим працювати на користь суспільства і держави. В порядку реагування на таке рішення 8 серпня перший віце-прем’єр-міністр економічного розвитку і торгівлі Степан Кубів видав наказ, яким було включено до складу громадської ради всіх присутніх – 69 учасників установчих зборів.

Ще раз повертаючись до містичної цифри «35 осіб» – це найбільш складне питання. Для реалізації демократичних прав та свобод громадськості необхідно застосовувати більш гнучкий підхід, що базується на визначенні самими органами виконавчої влади рівня репрезентативності інтересів суспільних груп, на які поширюється діяльність органу виконавчої влади, та які представлені на установчих зборах з формування громадської ради. Що, зрештою, і було продемонстровано Мінекономрозвитку, зважаючи на завдання, які покладені на відомство, а також забезпечення та дотримання конституційних демократичних прав і свобод громадян, за умови максимального залучення громадськості до діалогу з відомством, щодо їх участі у формуванні та реалізації державної політики.

Повертаючись до ситуації, що склалася при формуванні громадської ради при Мінекономрозвитку, виникає наступне питання – 35 чи 69 осіб, в чому неможливість конструктивної роботи? Свого часу Міністерство юстиції України, при обговоренні проекту постанови КМУ, якою було запроваджено обмеження «не більше 35 осіб», обстоювало свою позицію багаторічною практикою «коли громадські ради у своєму складі нараховують 100 і більше членів, а участь у засіданнях рад бере інколи менше п’ятдесяти відсотків від загального складу їх членів, що зумовлює, зокрема, низьку організаційну спроможність таких громадських рад, провокує внутрішні конфлікти, відсутність кворуму та, як наслідок, низьку ефективність роботи громадської ради та її взаємодії з відповідним органом виконавчої влади». Однак, самими громадськими радами напрацьовано багато легальних інструментів за допомогою яких можливо очистити громадську раду від «випадкових пасажирів», які планують не активно працювати, а розглядають цю вертикаль громадянського суспільства лише як додатковий бонус для підвищення особистого статуту. Тож нагальна потреба в підвищенні ефективності діяльності громадських рад безумовно є. Формування громадської ради при  Мінекономрозвитку це не виняток, не випадкова проблема, вона продемонструвала невідповідність регуляторного унормування діяльності дорадчих органів Постановою КМУ №996 реаліям сьогодення.

Органи виконавчої влади повинні звертати належну увагу на діяльність громадських рад, і самі представники громадських об’єднань, повинні працювати не з метою підвищення власного іміджу, покращення репутації їхніх громадських об’єднань чи як добратися до «бюджетного корита». Проблема потребує комплексного вирішення, розроблення та впровадження програми розвитку діяльності громадських об’єднань як провідних представників громадськості у взаємодії з органами публічної адміністрації. Є потреба і в удосконаленні нормативно-правової бази формування та діяльності громадських рад в Україні. Громадські ради при органах виконавчої влади – це не самодостатні інститути громадянського суспільства, а дорадчо-консультативні утворення при органах влади. І їм повинна бути притаманною лише експертно-консультативна, а не представницько-лобістська функція.

Давно варто опрацювати єдину систему щодо формування, функціонування та ефективності діяльності цього інструмента громадянського суспільства. Важливо при цьому підіймати значущість у діалозі з владою реальних та структурованих представницьких інститутів громадянського суспільства, особливо в царині господарської діяльності.

Лише спільними зусиллями, використовуючи вже існуючий інструментарій, наприклад – Раду голів громадських рад (попередньо обговоривши стан проблем на громадських радах), можливо вдосконалити всі процеси, що пов’язані з функціонуванням інституту громадських рад.

Закликаємо всіх небайдужих до вирішення  питання налагодження конструктивного діалогу між владою та громадськістю, враховуючи всі стандарти демократичного суспільства і діючи суто в інтересах України. Необхідно змінити редакцію Постанови КМУ №996 з урахуванням норм закону про центральні органи виконавчої влади та регламенту КМУ та щодо редакції типового положення про громадську раду.

Опрацювати прозорі організаційно-правові критерії представництва громадських організацій для відбору їх представників до участі у складі громадських рад.

Зобов’язати керівника органу виконавчої влади щодо надання громадській раді для експертного висновку усіх без винятку проектів регуляторних рішень та програмно-планових напрацювань.

Надати право очільнику органу виконавчої влади затверджувати персональний склад громадської ради без його кількісного обмеження з числа представників громадських організацій відповідного статусу та організаційно-правової відповідності.

Для прозорості проведення роботи з законодавчими та нормативно-правовими актами створити реєстр зацікавлених сторін, яким би відправляли проекти в стадії обговорення.

Визначити ексклюзивні експертно-консультативні повноваження громадських рад без представницьких функцій, обмеживши їх право звернення, в тому числі і членів громадських рад, до політичного керівництва держави. При цьому чітко визначити функції громадської ради в межах координації дій зацікавлених сторін у їх взаємодії з органом виконавчої влади.
Це далеко не повний перелік пропозицій, які можуть і мають осучаснити долучення громадян до участі в управлінні державними справами. Але пропозиції і надалі залишатимуться лише пропозиціями «в довгій шухляді», якщо органи влади не підтверджуватимуть діями готовність до відвертих діалогів, які назріли. Хотілось би, щоб такі діалоги велися, і велися в дусі пошуку справедливих рішень.

Від редакції:
В наступному номері маємо надію
розмістити думку опонентів.